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Jueves, 24 Abril 2014

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Impuestos e Incentivos: El Caso del ITBIS

ITBIS: Evolución de Operaciones Exentas y Gravadas

Autor: Miguel Collado Di Franco

Los gobiernos tienen dos maneras principales, pero no exclusivas, de financiar sus gastos: recaudaciones de impuestos y emisión de deuda. Sin embargo, en última instancia todos los gastos se pagan con impuestos, ya que hasta la misma deuda debe ser repagada en algún momento con dinero que el gobierno toma de los ciudadanos. De ahí la importancia de contar con un sistema impositivo que tome en cuenta la ubicuidad de los impuestos y, en consecuencia, sus efectos sobre los ciudadanos.

Los impuestos con tasas altas pueden afectar las decisiones de inversión de las personas al desincentivar la creación de nuevos negocios o la reinversión en actividades existentes, o estimulando el traslado del capital a economías donde la tasa impositiva sea menor. De igual forma, los impuestos pueden afectar las decisiones de los agentes económicos si los mismos no son diseñados teniendo en cuenta el principio de neutralidad. Si bien ningún impuesto es puramente neutral, los impuestos que gravan las diferentes actividades económicas con una tasa igual tienden a ser los menos distorsionantes.

¿Cómo puede afectar un impuesto no neutral las decisiones de los individuos? En este caso, las decisiones de inversión pueden verse afectadas porque el impuesto “envía señales” de supuestas ventajas de una actividad sobre otra al hacer artificialmente más atractiva una determinada línea de negocios. Así mismo, los impuestos diferenciados tienen efectos sobre las decisiones de consumo de las personas cuando los bienes o servicios son gravados con tasas disímiles entre sí.

Otro efecto importante de los impuestos sobre el comportamiento de los agentes económicos está relacionado con la búsqueda de formas para estos minimizar la carga fiscal que enfrentan. Los incentivos para llevar a cabo estas acciones pueden venir tanto de la existencia de impuestos altos, como de la manera como las actividades son gravadas con diferentes tasas. En este sentido, un efecto importante de la carencia de neutralidad puede ser la “clasificación errónea” de ventas u operaciones que debieron ser gravadas, pero que son declaradas como exentas. Esto es algo que puede suceder con impuestos al valor agregado (IVA). A continuación se analiza el Impuesto a la Transferencia de Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS), un impuesto similar al IVA en la República Dominicana.

 

El caso del ITBIS y sus distorsiones.

El Impuesto a la Transferencia de Bienes Industrializados y Servicios es un impuesto al consumo, específicamente sobre el valor agregado. Debe pagarse sobre la transferencia de bienes industrializados, la prestación de servicios y las importaciones. Es un impuesto sobre las ventas en el sentido de que el comprador final paga el mismo. Sin embargo, este es un impuesto en cascada y cada vez que un negocio realiza una compra debe reportarla a la autoridad que cobra los impuestos. En cambio, en el caso de un impuesto puro sobre las ventas, el mismo sólo se paga una vez cuando el consumidor final realiza la compra. En el caso del ITBIS, quienes participan en la cadena de producción pagan la diferencia entre el monto devengado por las ventas que realizaron y lo que pagaron en las compras de los insumos necesarios para producir el bien o servicio del que se trate.

El origen del ITBIS data de 1983 y fue posteriormente incorporado a la Ley 11-92 que crea el actual Código Tributario. Desde su creación ha sufrido diferentes modificaciones, siendo las principales entre 2000 y 2006. En 2004 y 2005 fue incrementada la tasa de 12% a 16% y se realizaron modificaciones a los bienes exentos. Anteriormente, en el año 2000, la tasa había sido aumentada de 8% a 12%.

Desde su inicio en 1983 hasta su modificación en 1992, el ITBIS se mantuvo con una tasa de 6% y una base imponible reducida. Luego se produjeron las sucesivas modificaciones antes mencionadas que lo fueron llevando hasta el nivel actual de 16%, acompañadas de algunos incrementos en la base. Sin embargo, la base no aumentó significativamente. Una forma constatar lo anterior es tomando la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH 2007) y viendo que los gastos exentos del pago de ITBIS representaron el 48% del total del gasto de los hogares. En consecuencia, las características principales del ITBIS se pueden resumir en: una base reducida e incrementos continuos en la tasa del impuesto.

Esas dos características del ITBIS no están en línea con lo que debiera ser un impuesto representativo de una buena política fiscal. Un impuesto que aumenta en el tiempo y que no amplía la base se torna distorsionador y limita el crecimiento de la actividad económica, mientras crea incentivos para la informalidad y otras formas de evasión.

En la actualidad el ITBIS representa el 32% de los ingresos tributarios. En 2011, recaudó    más de RD$89 mil millones y nominalmente ha crecido más de 367% entre 2003 y 2011. Lo anterior puede apreciarse en el Gráfico No. 1, donde se muestra la evolución del ITBIS como porcentaje de los ingresos tributarios.

 

Sin embargo, la parte que no se ve en el análisis del ITBIS es la evolución relativa de las ventas que son gravadas en comparación con las exentas. Tal y como pudiera preverse de antemano, la existencia de exenciones, además de crear distorsiones, tiende a disminuir las recaudaciones en una proporción mayor a la que originalmente fuera prevista. En línea con lo anterior, el Gráfico No. 2 muestra lo que luce ser un crecimiento desproporcionado en las exenciones del ITBIS para el periodo 2007-2011.

Como se aprecia, en el año 2007 el total de las ventas exentas de toda la economía representaba un 52.7%, mientras que las gravadas eran el restante 47.3%. Con el paso de los años la evolución ha llevado las exenciones de ITBIS a un 60.5% y las ventas que son gravadas con el impuestos a 39.5%. Esa diferencia de 7.8 puntos porcentuales (p.p.) entre 2007 y 2011 ha hecho que la brecha entre ambas pasara de 5.4 p.p. a 21 p.p. en último año.

 

Calculando la tasa efectiva promedio pagada sobre todas las operaciones gravadas, se puede estimar el impacto en las recaudaciones si en 2011 hubiese prevalecido la relación que existía en 2007. Si las operaciones gravadas y las exentas hubieran mantenido la misma relación, las recaudaciones por concepto de ITBIS hubieran sido mayores en más de RD$18 mil millones. Aplicando la tasa efectiva de 10.3% que para 2011 calculamos en CREES a las operaciones totales reportadas por la DGII, y multiplicando por el 47.3% que representaban las operaciones gravadas, se obtendrían unos RD$107 mil millones. Ese es un estimado de lo que hubiesen sido las recaudaciones totales del impuesto para 2011.

Ahora bien, ese ejercicio contable, común en estimaciones de impuestos, no nos ayuda demasiado. Este análisis estático no incorpora el comportamiento de los ciudadanos que toman decisiones bajo el esquema institucional derivado del sistema tributario prevaleciente. Los agentes económicos dominicanos, como los de cualquier parte del mundo, son racionales y el sistema tributario les creó suficientes incentivos para ellos minimizar su carga tributaria a través de las exenciones a los bienes y servicios no gravados por este impuesto.

Lo relevante sería pensar en términos de un proceso de mercado teniendo en cuenta qué hubiese sucedido si en lugar de subir el ITBIS a los niveles actuales, el mismo hubiera mantenido una tasa más baja con una base amplia. Primero, los incentivos para que los agentes económicos se decidieran a usar las exenciones a su favor se hubieran mantenido en un nivel inferior si se compara con la situación actual. Segundo, la neutralidad que hubiera creado la mayor base hubiese permitido una mejor asignación de recursos en la economía, disminuyendo la creación de ineficiencias en la misma. Así mismo, tal como mencionamos antes, un esquema de este tipo hubiese contribuido a mantener en la formalidad una gran cantidad de operaciones que en la actualidad forman parte de la economía sumergida del país.

Conclusiones.

En CREES favorecemos los impuestos bajos, uniformes y de base amplia. Los beneficios de los mismos se traducen en transparencia, neutralidad, sencillez y mayores inversiones que crean empleos y propician el crecimiento económico. De igual forma, promueven la formalidad en la economía, tienden a minimizar la evasión y a incrementar las recaudaciones.

Un análisis de modificaciones a un régimen tributario debe tener en cuenta los efectos de los impuestos sobre las decisiones de los individuos e incorporar los mismos al esquema que se contemple. En este sentido, en cualquier discusión para realizar una futura reforma fiscal integral debe ser considerada la reducción de las exenciones existentes en la base del ITBIS unido a una disminución en la tasa. Si queremos impuestos más eficientes en su recaudación y menos distorsionadores en los incentivos que crean en la economía, esa es la dirección hacia la cual debería moverse el sistema tributario dominicano.

Autores: 
Miguel Collado Di Franco
 
 

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