Análisis del Presupuesto General del Estado 2012

Autor: Ernesto Selman

 

I.          Introducción

El Poder Ejecutivo promulgó la Ley de Presupuesto General del Estado 2012 el 26 de octubre del año 2011. El proyecto de ley se aprobó en el Senado de la República sin mayores discusiones, sin estudio previo en la Comisión responsable de evaluarlo y sin emitir una recomendación al Pleno.  Posteriormente, se aprobó en la Cámara de Diputados sin mayores discusiones ni un análisis profundo sobre el contenido. Al margen de ese proceso, este ensayo tiene como objetivo evaluar el contenido del Presupuesto General del Estado 2012 y sus implicaciones en términos de las finanzas públicas, evaluando la sostenibilidad de la política fiscal y las implicaciones económicas del sistema impositivo y el gasto público.

En términos generales, se analizan las partidas presupuestarias y los supuestos detrás del Presupuesto General del Estado 2012, tanto del lado de los ingresos fiscales como del gasto público.  Finalmente, se analizan los requerimientos de financiamiento, los supuestos detrás de los análisis con respecto al endeudamiento y la viabilidad de acceder al financiamiento requerido para el 2012.

El Presupuesto 2012 se formuló y promulgó previo a una modificación del Presupuesto 2011 que se produjo el 19 de diciembre de 2011. La ley que modifica el Presupuesto 2011 incluyó un aumento del gasto público en RD$6,810.7 millones. Dado este cambio en la ejecución presupuestaria del año que sirve de base al análisis del Presupuesto 2012, CREES se vio obligado a actualizar todas sus proyecciones y revisar todo el análisis que había realizado.  Este cambio en la ejecución presupuestaria de 2011 en el último mes del año, posterior a la promulgación de la Ley de Presupuesto General del Estado 2012, revela mala previsión de los hacedores de políticas públicas y poco control del gasto.

El Presupuesto 2012 contempla un gasto público total de RD$430,000.8 millones, que incluye amortización de la deuda pública y otras “aplicaciones financieras” por RD$55,818.2 millones; sin éstas, el gasto público es de RD$374,182.6 millones, que incluye pagos de intereses por deuda pública interna y externa.  El monto a ejecutar del Presupuesto 2012 se financiaría por Ingresos Totales de RD$351,738.8 millones y endeudamiento público de RD$78,261.9 millones (fuentes financieras).

El Resultado Financiero indica si se presenta déficit o superávit fiscal en cada ejecución presupuestaria.  Éste se calcula deduciendo el gasto público a los ingresos totales sin incluir las fuentes financieras ni las aplicaciones financieras, dado que se pretende obtener el resultado operacional de cada ejercicio presupuestario. Según la Ley de Presupuesto General del Estado 2012, el déficit fiscal para será de RD$22,443.8 millones.  Como veremos más adelante, este monto podría estar subestimado significativamente por sobreestimación en los ingresos fiscales y subestimación del gasto público.

 

II.        Ingresos Fiscales

El Presupuesto General del Estado 2012 asume que los Ingresos Totales serían de RD$351,738.8 millones, lo que implica un incremento de 19.9% con respecto al Presupuesto 2011. El incremento de los Ingresos Corrientes sería de RD$57,436.7 millones, de los cuales RD$50,882.1 millones se corresponden a un aumento de Ingresos Tributarios y RD$6,554.6 millones a Ingresos No-tributarios.  El desglose sería como sigue:

 

En el Presupuesto 2012 se justifica el incremento en los Ingresos Corrientes por: a. Crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) Nominal en 11% para 2012; b. Aplicación de la Ley No.139-11 de aumento de ingresos tributarios; c. Racionalización de los gastos tributarios; d. Mayores Ingresos No-tributarios por aportes de la Falconbridge y Barrick Gold; e. Indexación trimestral de impuesto específico a hidrocarburos; y, f. Mejora en la aplicación de medidas de la Administración Tributaria.  Es importante el análisis de los supuestos y argumentos que sustentan la Ley de Presupuesto General del Estado 2012 por las implicaciones en términos de asignación de recursos escasos en la economía.  Este análisis lo haremos con las limitaciones de información disponible sobre la ejecución presupuestaria 2011; por esto se utilizan supuestos internos y se hace referencia a ellos en cada caso

Crecimiento del PIB Nominal de 11% para 2012

Con respecto al crecimiento del PIB Nominal, habría que responder la pregunta de cómo el Ministerio de Hacienda integra esta información en sus análisis.  En el proyecto de ley sólo se enumera este apartado, pero no se explica la metodología de cómo integra esta información a las proyecciones.  Muchos analistas utilizan contabilidad fiscal en base a análisis puramente contables sin considerar los fundamentos de los procesos de mercado, el comportamiento de los agentes económicos y los incentivos que generan las medidas fiscales del pasado y la percepción sobre el futuro.  La práctica de usar grandes agregados macroeconómicos para hacer proyecciones fiscales es prácticamente generalizada. 

En un análisis de procesos de mercado, la producción de bienes y servicios debe reflejar las actividades de los agentes económicos, que son las que sirven de base para recaudar impuestos.  La compra de bienes y servicios, los ingresos que generan los agentes económicos y las transacciones que se ejecutan, entre otras actividades, son las partidas que se gravan; por esto, la importancia de analizar esos factores para hacer proyecciones fiscales y macroeconómicas.

Desde nuestra perspectiva, no debería utilizarse sólo una fría estadística económica, como el crecimiento del PIB Nominal estimado a través de grandes agregados, para realizar proyecciones fiscales.  En adición, es importante analizar los efectos secundarios de cambios del sistema impositivo en las actividades económicas como el consumo, ahorro, inversión y la producción, entre otros factores.  A partir del análisis del comportamiento y perspectivas de los agentes económicos es que se deben hacer proyecciones macroeconómicas y no viceversa.  Lamentablemente, en la ley ni documentos anexos se explica cómo se integra el incremento del PIB Nominal en el cálculo de los ingresos fiscales para analizar la metodología.

Aplicación de la Ley No. 139-11 de incremento de ingresos tributarios

El cambio de patrón de comportamiento de los agentes económicos que generan incrementos de impuestos  afectan las recaudaciones fiscales.  Los cambios impositivos pueden crear incentivos perversos de crear y mantener actividades económicas al margen del ámbito legal. La evasión fiscal e incremento de la economía informal son comunes bajo sistemas con muchas figuras y altas tasas impositivas.  La ciencia económica reconoce que los incentivos que genera el sistema impositivo y sus efectos secundarios son importantes en el desenvolvimiento económico de una sociedad. Esto no se puede observar fácilmente porque las consecuencias no son obvias en el momento, sino sólo a través del tiempo, por sucesos de eventos posteriores a los cambios.

El cambio al sistema impositivo contenido en la Ley No. 139-11 (Julio-2011) se formuló, aprobó y se promulgó explícitamente para generar mayores recaudaciones fiscales a través de nuevas figuras impositivas e incremento de impuestos existentes.  Las estimaciones de ingresos adicionales con la primera versión de la ley fue de RD$9,600 millones al año. Luego de promulgada la ley con figuras impositivas diferentes de la versión original, nunca se dieron a conocer las estimaciones de ingresos de las autoridades. Desde nuestra perspectiva, los montos que están consignados en el Presupuesto 2012 parece que sobreestiman el impacto de las medidas en la Ley No. 139-11; más adelante se detallan las partidas donde entendemos se sobreestiman las cifras del Presupuesto 2012.  Entre las medidas más importantes adoptadas en la Ley No.139-11, citamos:

a. Incremento del Impuesto Sobre la Renta de empresas de 25% a 29%;

b. Incremento de 0.5% a 3% de retenciones a suplidores del Estado;

c. Nuevo impuesto de 1% sobre los activos financieros productivos de intermediarios financieros (cartera e inversiones netas de provisiones);

d. Nuevos impuestos sobre juegos por teléfono e internet de 10% sobre las ventas brutas; y,

e. Incremento de impuestos sobre casinos y bancas de loterías.

Los incrementos de ingresos por las partidas que se incluyen en la Ley 139-11 son los más significativos en el Presupuesto 2012.  De hecho, en muchos casos nuestras estimaciones indican que se ha sobrevaluado el potencial de generar ingresos adicionales por esas medidas. De nuevo, cambios impositivos modifican el patrón de comportamiento de los agentes económicos, provocando mayor evasión fiscal y actividades adicionales en la economía informal.  Las sobreestimaciones de algunas partidas de ingresos tributarios y no-tributarios se analizan más adelante.

Racionalización de los “gastos tributarios”

Los organismos internacionales y economistas tributarios han adoptado el término gasto tributario “al monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo preferencial que se aparta del establecido en la legislación tributaria, con el objetivo de beneficiar a determinadas zonas o contribuyentes”[1].   El término se utiliza para denotar el monto que el Estado pudiera percibir si se eliminaran las exenciones fiscales.  Este término llama la atención porque la realidad es que no se ha incurrido en gasto alguno por parte del Estado. 

El término gasto tributario parece asumir que los recursos pertenecen al Estado y, al no percibirlos, se denota como un gasto. Sin embargo, es preciso resaltar que los recursos que percibe el Estado son generados por agentes privados en actividades económicas productivas; a éstas se les impone el pago de ciertos tributos para financiar las actividades del Estado. Por otro lado, muchos argumentan que  las exenciones fiscales son un tipo de subsidio a quienes se benefician de éstas.  Este análisis no es correcto si consideramos que los montos que se destinan a subsidios deben apropiarse de otros agentes económicos a través de impuestos para poder otorgarlos a quienes gozan de esos privilegios.  A diferencia de los subsidios, las exenciones impositivas no implican costo para unos agentes económicos sobre otros, sino que ciertos agentes económicos están libres del pago de algunos impuestos[2].  Sin embargo, las exenciones crean incentivos artificiales en unos sectores sobre otros y esto provocaría una mala asignación de los recursos escasos en la economía.  Este es un tema que tendrá que revisarse en una reforma fiscal integral hacia futuro.

En los documentos que sustentan el Presupuesto 2012 se refiere a las metodologías para calcular el monto que deja de percibir el Estado por las exenciones, pero no se especifica cuál es esa racionalización que se plantea.  La mayoría de las exenciones fiscales se otorgan por ley, por lo que modificaciones a exenciones fiscales requieren cambio de leyes.  En todo caso, las leyes no se aplican retroactivamente, por lo que muchas de las exenciones existentes tendrán que esperar al vencimiento de las mismas para eliminarlas o no renovarlas.  Es posible que se haga referencia a la racionalización de las exenciones en cuanto al pago de ITBIS, aranceles e impuestos selectivos al consumo que aplican a productos que vendan las zonas francas en el mercado local por la Ley 139-11; en ese caso, se estaría duplicando el análisis porque las implicaciones de esa ley se enumera separadamente. En el caso de que la “racionalización” se refiera a la aplicación completa de la indexación del impuesto específico a hidrocarburos, también sería una duplicación en el análisis porque se menciona por separado en el Presupuesto 2012.

Las exenciones fiscales se han utilizado para mitigar los problemas estructurales de la economía dominicana y los altos costos transaccionales que enfrentan los agentes económicos.  El problema de las exenciones fiscales es que introducen distorsiones en la asignación de recursos escasos en la economía dado que podrían estar estimulando artificialmente las inversiones en algunos sectores sobre otros.  Esto se traduce en derroche de recursos escasos y bajos ingresos de los dominicanos en el mediano y largo plazos. La eliminación de exenciones fiscales deben ir acompañadas de la reducción de los costos transaccionales que enfrentan los agentes económicos en el país para ser competitivos a nivel internacional. Una parte importante para reducir los costos de operar en el país es la reducción de la diversidad de impuestos y de altas tasas impositivas.

Mayores Ingresos No-Tributarios por aportes Falconbridge y Barrick Gold

Los ingresos percibidos por permisos y concesiones de explotación minera se incluyen en una partida dentro de los registros contables públicos bajo el título “Rentas de Propiedad”.  En esa partida también se incluye los dividendos (ingresos) que obtiene el Estado por su participación accionaria en sociedades comerciales, como Banreservas y Fondo Patrimonial de Empresas Reformadas –FONPER (tenedora de las acciones de empresas privatizadas), entre otros. En el 2010 se percibieron ingresos por RD$3,401.4 millones bajo esta partida.  A Septiembre-2011 esta partida presentaba ingresos de RD$187.5 millones; para fin de 2011 estimamos fue de unos RD$3,000 millones.  En el Presupuesto 2012, se proyectan ingresos bajo “Rentas de Propiedad” por RD$7,119.2 millones, lo que significa un incremento casi de 135% con respecto a nuestras estimados del 2011. Lo cierto es que esta partida fluctúa con frecuencia por los dividendos que reportan sociedades comerciales por las explotaciones mineras, FONPER y el propio Banco de Reservas.  En los documentos que acompañan el Presupuesto 2012 no se explican las fórmulas contractuales vigentes con las empresas mineras en operación en el país ni las proyecciones de ingresos por otras vías en esta partida. En consecuencia, no es posible realizar una estimación objetiva de los ingresos que debe percibir el Estado por este concepto.

Indexación trimestral de impuesto específico a hidrocarburos

Según el Presupuesto 2012, “entre Abril y Julio de 2011 el Ministerio de Industria y Comercio incorporó en el impuesto la inflación acumulada desde el año 2007, por lo que se presume que para el año 2012 la indexación del impuesto se realizará trimestralmente, tal y como estipula la Ley No. 112-00 sobre Hidrocarburos”[3].  En este sentido, la aplicación de la ley se ha hecho previo a la ejecución del Presupuesto 2012 y la  partida de “Impuestos Específicos a las Mercancías” se incrementaría en una magnitud que nos parece apropiada en el Presupuesto 2012.

Sobreestimación de partidas de ingresos corrientes

Tomando en consideración lo analizado y según proyecciones internas, en el Presupuesto General del Estado 2012 se sobreestiman algunas partidas del lado de los ingresos.  En este sentido, las partidas más importante que se sobreestimaron están relacionadas con los impuestos que se establecieron o se modificaron en la Ley No. 139-11, de incremento de las recaudaciones fiscales.  En específico:

  1. Impuestos sobre ingresos de las empresas: La Ley de Presupuesto General del Estado 2012 asume ingresos de RD$39,619.8 millones por este concepto.  Según proyecciones internas, las recaudaciones para 2011 fueron de unos RD$24,900 millones, lo que implica un incremento de 59% con respecto a 2010. Parecería que la cifra en el Presupuesto 2012 está sobreestimada, aún asumiendo mayor base imponible por más actividad económica que el 2011 y el incremento de 25% a 29% al ISR a personas jurídicas (empresas) que se incluyó en la Ley 139-11 de Junio-2011.  Según cálculos internos, las recaudaciones en esta partida serían de unos RD$31,300 millones en 2012, representando un incremento de 26% con respecto a lo ejecutado en 2011.  En este caso, habría una sobreestimación de los ingresos por unos RD$8,300 millones.
  2. Impuestos sobre el Patrimonio:  Según proyecciones internas, los ingresos por los impuestos a la tenencia de patrimonio y transferencias patrimoniales terminaron en unos RD$15,300 millones en el año 2011 (incluye recargo por mora, multas y sanciones).  El proyecto de ley asume que los ingresos por esos impuestos generará RD$20,935.6 millones; esto implicaría un aumento de 37%, equivalente a RD$5,635 millones.  Sin embargo, no percibimos los fundamentos económicos ni los procesos de mercado que nos indiquen el por qué de este incremento.  En el proyecto de ley y documentos anexos tampoco se refiere a este aspecto. Esta partida estaría sobrevaluada en unos RD$3,100 millones para el 2012, en la medida que los ingresos en esta partida serían de unos RD$17,800 millones; esto implica un incremento de más de 16% con respecto al 2011.
  3. Impuesto sobre el uso de bienes y licencias: Para el año 2010, los ingresos más importantes bajo este renglón se refiere al derecho de circulación de vehículos con 56%; licencias para tragamonedas con 20%; licencias de porte de armas de fuego con 13%; y, licencias para operar bancas de apuestas con 10%.  Se asume que los ingresos en este renglón deben incrementarse por: 1. Nuevos impuestos sobre juegos por teléfono e internet; y, 2. Aumento de impuestos sobre las licencias de bancas de apuesta, mesas de casino y sobre tragamonedas.  Mientras parte de esos impuestos son nuevos, otros son aumentos marginales como las mesas de juego.  Un problema potencial es que los juegos por internet y de azar podrían evadir fácilmente el pago de impuestos porque se podrían ubicar en otro país donde no se cobre ese impuesto (juegos por internet) y porque parte de los juegos de casino y azar pueden pasar a la clandestinidad o economía informal.  En el Presupuesto 2012 se asume ingresos por RD$4,527.9 millones, pero no se explican los supuestos.  Parece que se sobreestima la capacidad recaudatoria de los impuestos bajo esta partida y los incrementos de impuestos contenidos en la Ley 139-11 referentes a los juegos de azar y casinos. Según cálculos internos, los ingresos por este impuesto se incrementarían en 24%, lo que resultaría en ingresos por unos RD$3,200 millones.  En consecuencia, esta partida podría estar sobreestimada en unos RD$1,300 millones. 
  4. Ventas de servicios del sector público: Bajo Ingresos No-Tributarios (año 2010) las principales partidas dentro de ventas de servicios del sector público están:     1. Tarjetas de turismo con 36%; 2. Pasaportes con 17%; 3. Peajes con 12%; y, 4. Otros, con 25% que no se especifican.  El Presupuesto 2012 incluye un monto de RD$8,086.9 millones para Ventas de Servicios del Sector Público, mientras que para el año 2011 habría terminado en unos RD$2,600 millones, según estimaciones internas.  No conocemos el detalle de “Otros Ingresos” contenido en el Presupuesto 2012 y no se especifica los supuestos detrás de esas proyecciones.  A pesar de ello, estimamos que se recaudarán unos RD$3,200 millones en 2012, retomando el nivel del año 2010, por lo que se estaría sobrevalorando los ingresos por esta partida en unos RD$4,900 millones.

Ingresos de Capital

Los ingresos de capital representa un monto, literalmente, insignificante de los ingresos del Estado; en específico, representan un 0.00054% del total.  En consecuencia, no profundizamos sobre los ingresos de capital en nuestro análisis y asumimos el monto contenido en el Presupuesto 2012 de RD$1.8 millones.

            Donaciones

Los ingresos por donaciones se han comportado de una forma muy errática durante los últimos años. En el Presupuesto 2011 se estimó que el Estado percibiría RD$3,865 millones. Sin embargo, estimaciones internas indican que los ingresos por donaciones fueron de unos RD$1,800 millones en 2011.  En el Presupuesto 2012 se incluyó un monto de RD$4,950.3 millones, pero estimamos que este monto estaría cerca de RD$3,850 millones, lo que implica que se habría sobreestimado por unos RD$1,100 millones.

En resumen, CREES estima que los Ingresos Totales en el Proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado 2012 podrían estar sobreestimados en unos RD$18,600 millones.  Sólo tomando en consideración el lado del ingreso se puede argumentar que el déficit fiscal y los requerimientos de financiamiento serán mayores que los planteados en la ley.  Sin embargo, es necesario analizar el nivel de gasto público y las partidas específicas para evaluar el Presupuesto General del Estado 2012 en su conjunto.

 

IV.       Gasto público

La Ley de Presupuesto General del Estado 2012 incluye gastos públicos por RD$374,182.6 millones.  Luego de realizar los análisis correspondientes al Presupuesto 2012, el Poder Ejecutivo envió y el Congreso aprobó un proyecto de ley para modificar el Presupuesto 2011, reasignando partidas por RD$2,603.2 millones e incrementando el gasto público en RD$6,810.7 millones.  El incremento del gasto público es por encima de lo estipulado en el Presupuesto 2011 modificado en Julio-2011 y los recursos del último incremento de impuestos de Junio-2011.

A partir de este cambio en el Presupuesto 2011, que servía de año base, el análisis del Presupuesto 2012 cambió.  Este episodio refleja que no se está planificando bien la ejecución presupuestaria y se evidencia una falta de previsión por parte de los hacedores de políticas públicas.  Todavía en Octubre-2011 no se tenía idea clara de cómo terminaría y se financiaría el gasto público con sólo dos meses para finalizar la ejecución presupuestaria 2011; en ese mes fue que se envió y promulgó el Presupuesto-2012.

Mientras en el Presupuesto 2012 se previó un incremento del gasto público en RD$47,417.8 millones o 14.5%, el cambio en el Presupuesto 2011 que se aprobó en Diciembre-2011 implica que el incremento será de RD$40,607.1 millones o 12.2%. Este ritmo de crecimiento del gasto público es menor que el incremento en años recientes.  En efecto, el gasto público se ha incrementado en 15.7% promedio entre 2004-2010, años con los datos más confiables del Ministerio de Hacienda.   El año de mayor crecimiento del gasto público fue el 2008, con elecciones presidenciales, cuando en términos nominales se incrementó en 30.7%.  Estimaciones internas indican que el gasto público será mayor de lo previsto en el Presupuesto 2012 en unos RD$12,100 millones, lo que elevaría el monto a unos RD$386,300 millones.

Períodos electorales en países con instituciones débiles y alto nivel de discrecionalidad se asocian a incrementos del gasto público.  En la República Dominicana, el incremento del gasto público en años electorales se ha convertido en un patrón desde los años 1970s.  En cada período electoral, principalmente en elecciones presidenciales, el gasto público se incrementa de tal forma que la estabilidad macroeconómica se debilita; en esos casos, se adoptan nuevas medidas fiscalistas, monetarias y/o incremento del endeudamiento público.  El aumento del gasto público contenido en el Presupuesto 2012 podría estar subestimado si consideramos que el año venidero habrán elecciones presidenciales, entre otros factores.

En el Presupuesto 2012, el gasto de capital se incrementa en mayor proporción que los gastos corrientes, pero todavía éstos últimos representarían un 74% del gasto público total; el gasto de capital representaría el otro 26%.  Esto implica una muy ligera modificación al patrón del gasto público entre 2005-2010, cuando el promedio fue de 76% gasto corriente y 24% gasto de capital.  Sin embargo, en la ejecución presupuestaria 2011, CREES estima que el gasto corriente fue de casi 80%, mientras el gasto de capital el restante 20%.

Luego de examinar las partidas de ingresos fiscales, a continuación analizamos las principales partidas de gasto en el Presupuesto 2012.  De nuevo, esto lo haremos con las limitaciones de información disponible sobre la ejecución presupuestaria 2011; por esto se utilizan supuestos internos y se hace referencia a ellos en cada caso.

Gasto Corriente

En el Presupuesto 2012 se asume que el gasto corriente será de RD$276,931.4 millones.  El gasto corriente se compone de: 1. Gasto de Consumo, donde se registran las remuneraciones a los empleados públicos, contribución a la seguridad social y adquisición de bienes y servicios; 2. Intereses, donde se registra los intereses a pagarse por las deudas interna y externa, además de comisiones por administración de éstas; 3. Prestaciones Sociales, donde se registran las prestaciones a la seguridad social; y, 4. Transferencias corrientes, donde se registran las transferencias a los sectores público y privado.

Como se aprobó, el Presupuesto 2012 asumía un incremento de 14.2% de Gasto de Consumo, lo que parecía realista porque en el período 2005-2010 el incremento promedio fue de 14.0% y en el año 2008 (elecciones presidenciales) fue de 14.3%. Sin embargo con la modificación del Presupuesto 2011 en diciembre de ese año, el incremento del gasto de consumo sería de 10.6%. Habría que preguntarse si se gastaría lo planteado en el Presupuesto 2012 o si el gasto de consumo se incrementaría a las tasas de los últimos años (14%). Lamentablemente, el sistema político dominicano es altamente clientelista y las campañas políticas no se escapan de esta realidad.  Junto a instituciones débiles y alta discrecionalidad, el gasto de personal y adquisición de bienes y servicios se incrementan sensiblemente en períodos electorales.  El gasto de consumo en el Presupuesto 2012 es de RD$126,542.4 millones, como sigue: a. Remuneración a empleados públicos de RD$86,772.5 millones; y, b.  Adquisición de bienes y servicios por RD$39,769.9 millones.  CREES asume el monto contenido en el Presupuesto 2012.

Con respecto al gasto por concepto de Intereses, el Presupuesto 2012 incluye: a. Intereses por  deuda interna, con RD$36,327.0 millones; b. Intereses por deuda externa, con RD$19,252.0 millones; y, c. Comisiones, con RD$290.3 millones.  Las cifras contenidas en los informes de proyecciones de pago de intereses de la Dirección Nacional de Crédito Público coinciden, a grandes rasgos, con el contenido del Presupuesto 2012.  Sin embargo, los requerimientos de financiamiento serán diferentes a lo contemplado en el Presupuesto 2012 por la sobreestimación de los ingresos y subestimación de los gastos, como veremos más adelante. En el acápite de Fuentes y Usos de Financiamiento, más abajo, realizamos un análisis de los requerimientos de financiamiento de deuda que tendrá el Estado dominicano por el resultado financiero más deficitario de lo estipulado en el Presupuesto 2012, según proyecciones de CREES.

Asumiendo que los requerimientos de financiamiento interno será mayor al contenido del Presupuesto 2012 en unos RD$10,550.0 millones, estimamos que el pago de intereses se incrementará en unos RD$1,000.0 millones adicionales.  Por otro lado, si los requerimientos de endeudamiento externo en 2012 es mayor a lo estipulado en el Presupuesto 2012 en unos RD$25,800.0 millones (US$640 millones), estimamos que el pago por intereses se incrementará en unos RD$1,000 millones adicionales.  En nuestro análisis, se asume el tipo de cambio promedio del Presupuesto 2012, equivalente a RD$40.30 por 1US$; mayor devaluación del peso dominicano implicaría mayor costo para servir la deuda externa.  En total, la partida de gasto por intereses podría estar subestimada en unos RD$2,000 millones, según propias estimaciones.

Bajo el renglón de Prestaciones Sociales, dentro del gasto corriente, se registran los pagos por concepto de prestaciones a la Seguridad Social por parte del Estado.  En este sentido, el Presupuesto 2012 asume un gasto de RD$16,619.2 millones. Proyecciones internas indican un gasto de RD$16,592.6 millones para la ejecución presupuestaria de 2011 en la partida “Prestaciones Sociales”. No contamos con la base de datos específica para realizar un cálculo exhaustivo en este renglón por lo que asumimos la cifra contenida en el Presupuesto 2012. En caso de desviación, entendemos que no representará un monto significativo dentro de los gastos totales

Bajo el renglón de Transferencias Corrientes  se incluyen las transferencias que realiza el Estado a entidades públicas y privadas.  Esta es la partida que requiere mayor análisis y explicación, debido a que es la partida de mayor asignación presupuestaria en el gasto corriente.  Según estimaciones internas, la ejecución de esta partida estará por encima de lo presupuestado para el 2011, principalmente por el incremento del subsidio eléctrico.  Mientras el Presupuesto 2011 contemplaba RD$71,261.1 millones en la partida Transferencias Corrientes, nuestras estimaciones indican que la ejecución real fue de unos RD$97,750 millones. 

En el Presupuesto 2012 se asume un monto de RD$77,900.6 millones, muy por debajo de nuestras estimaciones para el 2012.  Desde nuestra perspectiva, ese monto está subestimado por lo menos unos RD$15,500 millones, dado que el gasto por concepto de transferencias corrientes será de unos RD$93,400 millones. La razón principal de esta subvaluación de las transferencias corrientes está relacionada con el monto asignado al subsidio eléctrico.

En este sentido, el Presupuesto 2012 incluye RD$10,679.5 millones para el subsidio eléctrico, equivalente a US$265 millones.  En el Presupuesto 2012 se comete el mismo error del Presupuesto 2011, cuando se subestimó el monto del subsidio eléctrico.  En esa ocasión se presupuestó US$350 millones y en medio de la ejecución presupuestaria se tuvo que modificar el presupuesto para incrementar ese monto por otros US$350 millones adicionales. Según estimaciones internas, en el 2011 el subsidio eléctrico fue entre US$850 y US$900 millones.

Dada la cultura clientelista dominicana en general, no vemos cómo en un año electoral las distribuidoras de electricidad controladas por el gobierno incrementarán los niveles de cobranzas para reducir sus déficit operacionales en US$435 millones. Tampoco parece realista asumir que se aplicarán medidas para incrementar las cobranzas en esa magnitud y mucho menos a través de incremento de tarifas (el FMI aboga por un incremento de 18%). De nuevo, es importante resaltar que este análisis utiliza el tipo de cambio promedio (RD$40.30/1US$) y los precios del petróleo que se incluye en el Presupuesto 2012.

Bajo supuestos conservadores, estimamos que el subsidio eléctrico será de unos US$650 millones para el año 2012, lo que implica que el monto presupuestado para estos fines está subestimado en unos RD$15,510.5 millones; esto equivale a US$385 millones adicionales al tipo de cambio promedio que asume el Presupuesto 2012.  Asumiendo como buenas y válidas todas las demás partidas dentro de las transferencias corrientes, estimamos que se subestima esta partida en unos RD$15,500 millones, un monto similar a la subestimación del subsidio eléctrico.

En resumen, CREES estima que el Gasto Corriente está subestimado en unos RD$17,500 millones, lo que implica una mala previsión y formulación del Presupuesto General del Estado 2012. El grueso de esta subestimación del Gasto Corriente proviene de infravalorar los requerimientos de recursos para el subsidio eléctrico; como indicamos, en unos RD$15,500 millones. La otra partida donde entendemos se subestima el gasto corriente para el 2012 es en los gastos por concepto de intereses, por un monto de RD$2,000 millones.

Gasto de Capital

El gasto de capital en el Presupuesto 2012 es de RD$97,251.2 millones; esto equivale a un aumento de 20.1% del Presupuesto 2011. Sin embargo, la ejecución presupuestaria del año recién pasado difiere considerablemente de lo presupuestado. CREES estima que la ejecución presupuestaria del 2011 en cuanto al gasto de capital estará por debajo de lo presupuestado en unos RD$7,600.0 millones.

Es una práctica común en la República Dominicana que los ajustes presupuestarios se hagan por el lado de los ingresos, por medio de incremento de impuestos. Cuando se ha requerido ajustes del lado del gasto, se hace a través de reducción del gasto de capital, en lugar del gasto corriente.

Con respecto al Gasto de Capital en el Presupuesto 2012, debemos tomar en consideración que el 2012 será el último año del actual Presidente de la República y esto implica que las obras en ejecución se quieran terminar antes de su salida. Además, es muy probable que los atrasos a contratistas y suplidores del Estado de la ejecución presupuestaria 2011 se quieran saldar en el presupuesto 2012.  Desde nuestra perspectiva, estas son las razones principales por lo cual se ha presupuestado el elevado monto señalado anteriormente.  Esto se suma al gasto corriente en un período electoral; por esto las incertidumbres que observamos en cuanto a  la sostenibilidad de la política fiscal en el mediano plazo.

Entendemos que la realidad de la política fiscal debe imponerse luego del proceso electoral con nuevas autoridades a partir del 16 de agosto del 2012, independiente de quién salga victorioso del certamen electoral.  En este sentido, estimamos que las autoridades entrantes tendrán que aplicar un programa de ajuste fiscal a través de una reducción del gasto público, bajo una Reforma Fiscal Integral. Como indicamos anteriormente, los ajustes fiscales se hacen a través de incrementos de impuestos y en casos extremos por el lado del gasto de capital.  Por esta razón, estimamos que el gasto de capital será de unos RD$5,400.0 millones por debajo del Presupuesto 2012.

En resumen, el neto de la subestimación del gasto corriente en unos RD$17,500 millones y la sobreestimación del gasto de capital en unos RD$5,400 millones implica que los gastos totales estarían subvaluados en unos RD$12,100 millones en el Presupuesto General del Estado 2012.

 

V.        Resultado financiero

El resultado financiero indica si existe déficit o superávit fiscal y éste resultado se calcula deduciendo el gasto público de los ingresos totales, sin incluir las fuentes financieras ni las aplicaciones financieras. Lo que se trata de resaltar es cuál es el resultado del ejercicio fiscal en base a las recaudaciones y el gasto público de cada año.  Según el Presupuesto 2012, el déficit fiscal será de RD$22,443.8 millones.   Sin embargo, este monto será de casi RD$53,150 millones según estimaciones internas; es decir, CREES estima que el déficit fiscal será 137% mayor que lo estipulado en el Presupuesto 2012.  Habiendo asumido déficit fiscales de más de RD$53,000 millones promedio anual entre 2008-2010 y por unos RD$62,000 millones durante 2011, es obvio que el Estado tiene poco control del gasto público y la ejecución presupuestaria, en general. 

Un potencial resultado financiero tan desviado de lo promulgado por ley resulta de una sobreestimación de los ingresos fiscales en unos RD$18,600 millones y una subestimación del gasto público en unos RD$12,100 millones. Mayor déficit fiscal en unos RD$30,600 millones implica mayores requerimientos de financiamiento.  En este sentido, el Estado deberá obtener financiamiento de deuda adicional a través de emisiones de títulos de deuda internamente, externo (deuda soberana), préstamos internacionales con organismos multilaterales, préstamos bilaterales y/o préstamos en la banca local.

Un mayor requerimiento de financiamiento de deuda del sector público implica un desvío de recursos escasos del sector privado al sector público.  Los recursos que serán utilizados por el Estado son recursos que puede acceder el sector privado en el presente y en el futuro.  

 

La sociedad asume un alto costo de oportunidad porque los recursos destinados a cubrir déficit fiscales por alto gasto público, muchas veces improductivo, se dejan de utilizar por el sector privado para inversiones en procesos productivos que generan bienes y servicios que consumidores valoran y están dispuestos a pagar por ellos.  Es decir, se limita la generación de riquezas para dedicar recursos escasos a subsidios injustificados, proyectos no prioritarios y servicios provistos por el Estado de mala calidad (seguridad, justicia, educación y salud, entre otros).  La solución no es sólo reducir y priorizar el gasto público, sino también mejorar la calidad del gasto para que los servicios que el Estado provee sirvan de fundamento al desarrollo del sector privado.

 

VI.       Fuentes y uso de financiamientos

Fuentes financieras

La Ley de Presupuesto General del Estado 2012 incluye fuentes financieras por RD$78,262.0 millones; de los cuales un 71% se obtendría a nivel internacional y el restante 29% en el mercado local.  Las fuentes de financiamiento interno, se concentran en: a.  Crédito Interno, suponemos a través de instituciones de intermediación financiera; y, b. Bonos para la deuda administrativa, según emisión de Ley 193-11.  Los financiamientos a obtenerse en el mercado internacional provendrían, principalmente, de: a. PETROCARIBE; b. Banco Interamericano de Desarrollo (BID); c. Banco Mundial (BM); d. Colocación de títulos de bonos; y, e. Banca comercial. Éstas han sido las fuentes más importantes de financiamiento público durante los últimos años.   

 

Desde nuestra perspectiva, existen dos problemas con los supuestos del Presupuesto 2012 con respecto a las Fuentes de Financiamiento que se plantea.  Primero, el monto de las necesidades de financiamiento, como indicamos,  son mayores a lo estipulado en unos RD$30,600 millones.  En este sentido, el monto total de requerimientos de financiamientos sería de RD$108,892.0; esto es 39% más que lo contenido en la Ley de Presupuesto General del Estado 2012.

Habría que evaluar la capacidad del Estado dominicano acceder a este monto de financiamiento, principalmente cuando las multilaterales y el FMI han suspendido los desembolsos por no cumplir con el Acuerdo Stand-by.  Asumiendo que el acuerdo con el FMI se retoma a mediados del 2012 (posterior a las elecciones presidenciales), habría que ver la velocidad de los desembolsos; esto introduce incertidumbre en los agentes económicos.

Otro problema con el financiamiento contemplado en el Presupuesto 2012 se relaciona con los bonos globales autorizados a emitirse, según Ley 193-11 (2.1 del cuadro anterior) por US$250 millones, equivalentes a RD$10,075.0 millones (RD$40.3/US$).  El gobierno dominicano acordó con el FMI que esos bonos se emitirían en el año 2012 y por esta razón se incluyó en el Presupuesto 2012.  Sin embargo, el gobierno dominicano emitió esos bonos soberanos en el mercado internacional en Noviembre-2011 debido a que se habían agotado las fuentes de financiamiento por la suspensión del acuerdo con el FMI.  De esta forma, las necesidades de financiamiento adicional al contenido del Presupuesto 2012 sería de unos RD$40,700.0 millones, equivalentes a unos US$1,000 millones.

Si asumimos que el monto adicional de financiamiento que se requerirá para el 2012 se obtiene en la misma proporción que lo contenido en el Presupuesto 2012 (29% local y 71% internacional), el gobierno dominicano deberá agenciar unos RD$11,800 millones adicionales en el mercado local y unos RD$28,900 millones (US$720 millones) de financiamiento en el exterior.  

Aplicaciones financieras

En la medida que los requerimientos de financiamientos no implican pagos inmediatos para amortizar deuda interna y/o externa en el ejercicio presupuestario 2012, asumimos que los estimados aplicaciones financieras son correctos.  En consecuencia, se mantienen los montos de RD$25,962.4 millones  para amortizar deuda interna; RD$25,750.5 millones para amortizar deuda externa; y, RD$4,105.3 millones para saldar cuentas por pagar u otras aplicaciones financieras.  El resto de los financiamientos que debe obtener el Estado irían a financiar el resultado financiero deficitario del Estado para el 2012.

VII.      CONCLUSIÓN

El Presupuesto General de la Nación 2012 contiene supuestos irrealistas en la medida que sobreestima los ingresos fiscales por unos RD$18,600 millones y subestima el gasto público en unos RD$12,100 millones.  Esto implica que el resultado financiero del ejercicio fiscal 2012 será deficitario en mayor medida que los RD$22,443.8 millones contenido en la ley.  En específico, el resultado financiero terminaría con un déficit fiscal de unos RD$53,200 millones en el 2012.  Esto implica que el Estado tendrá que agenciarse obtener financiamiento adicional por unos RD$30,700 millones para financiar ese déficit fiscal.  Los déficit fiscales imponen una importante carga a los contribuyentes hacia futuro en la medida que las deudas deberán pagarse en algún momento.  En adición, se asume un alto costo de oportunidad en la medida que recursos disponibles para inversión de capital y ampliación de procesos productivos estarían utilizados por el sector público para cubrir déficit fiscales por un gasto público excesivo, muchas veces no prioritario y de baja calidad.

Previsiones irrealistas, mala formulación del presupuesto del Estado, falta de planificación, ejecución errática con pocos controles y alta discrecionalidad introducen incertidumbre en los agentes económicos y promueven una mala asignación de recursos escasos en la economía.  Todavía no se conoce a ciencia cierta cuál será el resultado del ejercicio presupuestario 2011.  En diferentes momentos CREES ha realizado estimaciones, pero nueva información disponible hacen variar el resultado por mayor gasto público.

Entre 2008-2010 el Estado asumió déficit fiscales por unos RD$54,000 millones anual promedio, mientras que para 2011 nuestras estimaciones indican que el déficit fue de unos RD$62,000 millones.  De esta forma, la política fiscal puede hacerse insostenible en el mediano plazo, al tiempo que se impone una carga a las futuras generaciones para servir deuda pública por un gasto público cada vez mayor.  CREES está convencido que la política fiscal debe revisarse en su conjunto para estimular la actividad económica, reducir la evasión fiscal, la informalidad y promover la creación de riquezas en la economía para beneficio de todos los dominicanos.

Una de las vías más expedita para reducir la evasión fiscal y la informalidad en la economía es la simplificación del sistema tributario y la reducción de tasas impositivas. Debe revisarse el sistema impositivo para que genere mayor inversión, producción y empleos productivos y formales.  De esta forma, se promueve la actividad económica y la generación de riquezas en la República Dominicana.  El corolario de esta creación de riquezas e incremento de ingresos de los individuos es la generación de más recursos para el fisco. Por otro lado, se debe reducir el gasto público para sanear las finanzas públicas y, en el futuro, generar superávit fiscales para reducir la deuda pública. Por estas razones, CREES presentará a la sociedad dominicana sendos proyectos de ley con los análisis correspondientes para la aplicación de una reforma fiscal integral. 

Las nuevas autoridades tendrán muy poco margen de maniobra para aplicar incrementos de impuestos y deberá introducir austeridad en el aparato estatal para hacer la política fiscal sostenible en el mediano plazo.  En adición, habrá que hacer un pacto fiscal entre el sector privado y las autoridades entrantes para reformular el sistema impositivo y racionalizar el gasto público.  La receta fiscalista tradicional de incrementar impuestos y asumir mayor deuda, ambos para financiar un gasto público que crece más que la economía, desincentiva la actividad económica privada formal. Esto provoca bases imponibles menores porque se incentiva la informalidad en la economía y la evasión fiscal.  En la situación actual se asume un alto costo de oportunidad con elevado gasto público porque se desvían recursos a fines menos productivos, como subsidios, clientelismo y corrupción.


[1] Proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado 2012 y documentos anexos.

[2] Ver Murray Rothbard; Power and Market –Capítulo 4

[3] Ver Anexo 3 Proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado 2012 “Gastos Tributarios en la República Dominicana”

 

Autores: 
Ernesto Selman